Los Decretos-Leyes

El artículo 147 de la Constitución otorga como atribución del Presidente o Presidenta de la República, la expedición de los decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control. A través de decretos, la Función Ejecutiva integra, organiza, regula y controla la administración pública, expide reglamentos generales de aplicación de la ley o autónomos, declara estados de excepción, entre otros.  

Pero esta facultad que en el ámbito normativo - de forma ordinaria - está limitada a la expedición de normas jerárquicamente inferiores a las leyes; excepcionalmente, puede llegar a tener un contenido jurídico de rango legal, los denominados decretos-ley, y cuya jerarquía en el ordenamiento constitucional, no consta expresamente establecida en el artículo 425 de la Constitución, como sí sucedía en el artículo 272 de la Constitución de 1998, que lo ubicaba a continuación de las leyes orgánicas y ordinarias.

En las Constituciones de 1897, 1906, 1929, 1945, 1946 y 1967, la naturaleza jurídica de los decretos, era distinta a la contemplada en el artículo 147 de la Constitución vigente. Los decretos estaban incluidos, entre los actos legislativos que aprobaba el Congreso, y tenían por objeto el interés particular, o la creación, modificación o extinción de derechos; mientras que las leyes, eran las normas de carácter obligatorio y permanente que versaba sobre materia de interés general; de forma tal, que el Presidente de la República sancionaba y promulgaba las leyes y los decretos del Congreso.  

En la Constitución de 1979 en cambio, la facultad legislativa de la Cámara Nacional de Representantes se limitó a expedir, modificar, reformar derogar e interpretar las leyes, lo que se ha mantenido hasta hoy, como atribución de la Asamblea Nacional.

Si revisamos la Disposición Transitoria Séptima de esta Constitución, el Presidente de la República podía dictar los decretos leyes de emergencia que fueren necesarios para el desenvolvimiento normal del Estado, hasta que la Cámara Nacional de Representantes inicie legalmente sus funciones. Es decir, se le otorgaron facultades extraordinarias, para expedir decretos-leyes, en la medida que fueren necesarios para el desenvolvimiento normal del Estado.

Posteriormente en las reformas realizadas a la Constitución en el año 1983, se estableció que en el caso de que el Congreso Nacional o en su receso, el Plenario de las Comisiones Legislativas no apruebe, reforme o niegue un proyecto de ley calificado de urgente en materia económica, dentro de un plazo de quince días, el Presidente de la República podía promulgarlo como Decreto-Ley en el Registro Oficial.  

Si revisamos por ejemplo, la Constitución de España, la misma prevé que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.  En el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, los Decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación del Congreso de los Diputados para que se pronuncie sobre su convalidación o derogación.

La Constitución ecuatoriana vigente, prevé tres supuestos en los cuales el Presidente de la República puede expedir decretos-leyes:

 

• El primero, en el caso de que la Asamblea Nacional no apruebe, modifique o archive un proyecto de ley calificado de urgencia en materia económica en el plazo de treinta días, contado desde la fecha de su presentación, como fue el caso de la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia COVID 19. (Art. 140)  
• El segundo, si el Presidente de la República objeta parcialmente un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Nacional, y la misma no considera la objeción dentro del plazo de treinta días, en cuyo caso se entenderá que se ha allanado a ésta.  Como el caso de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado. (Art. 138)
• Y el tercero, cuando el Presidente de la República, en aplicación del artículo 148 de la Constitución, disuelve el Parlamento. Por lo que puede expedir decretos-leyes de urgencia económica, previo dictamen de la Corte Constitucional, hasta la instalación de la Asamblea Nacional y que pueden ser aprobados o derogados por el órgano legislativo.

Luego de la disolución de la Asamblea Nacional el 17 de mayo del 2023, el Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional dos proyectos de decreto-ley, el uno denominado: Decreto Ley para el Fortalecimiento de la Economía Familiar y el otro, el Decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo. 

Del análisis que realiza la Corte Constitucional en su Dictamen 1-23-UE de 16 de junio de 2023, me parece importante destacar los siguientes aspectos: las circunstancias excepcionales actuales no le convierten a la Corte en colegislador, su rol no es suplir las competencias de la Asamblea Nacional, por el contrario, sigue siendo jurisdiccional y su competencia es controlar la constitucionalidad. Es decir, revisar de manera previa y en abstracto, si las normas jurídicas del decreto-ley de urgencia económica son compatibles con la Constitución, o si contravienen sus disposiciones.

De los problemas jurídicos que plantea en su análisis, el relativo a establecer si el proyecto de decreto-ley se refiere a materias que son de urgencia económica, resulta fundamental, pues releva dos elementos: por un lado, el contenido de los proyectos de ley debe ser sobre “temas económicos” y dos, deben ser considerados “temas urgentes”. 

Para determinar esto, la Corte verificó si el paquete de reforma tributaria tenía una conexidad plausible con las circunstancias apremiantes que justificó el Presidente de la República. Esto, sumado a la resolución de los otros problemas jurídicos planteados, conllevó la emisión de un dictamen favorable del Decreto-Ley para el Fortalecimiento de la Economía Familiar.

Bajo la misma línea de razonamiento, en el Dictamen 2-23-UE de 16 de junio de 2023, la Corte Constitucional emitió dictamen desfavorable del Decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo, por considerar que los efectos materiales del Proyecto de Decreto-ley, no eran inmediatos en relación con las circunstancias apremiantes. 

De los dictámenes citados se desprende que la naturaleza económica de un decreto ley no es suficiente para superar el control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional. El Presidente de la República debe también justificar la calificación de urgencia del mismo.  Por tanto, la expedición de un decreto-ley debe responder a circunstancias apremiantes que requieren respuestas inmediatas, de forma tal, que no se pueda esperar hasta la instalación de la nueva Asamblea.  

Si revisamos el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, los proyectos de ley urgentes en materia económica, deben referirse “a aspectos sustantivos de la política económica, cuyo trámite expedito es necesario para garantizar el equilibrio de las finanzas públicas o para enfrentar una situación económica adversa”.

Es decir, que por un lado, el contenido de los proyectos debe ser efectivamente de naturaleza económica y por otro, dado que al calificarlos como urgentes, el plazo máximo para su aprobación, archivo o modificación, es de treinta días desde su presentación, dicho proyecto debe ser necesario para garantizar el equilibrio de las finanzas públicas o para enfrentar una situación económica adversa.  

Esta precisión es importante, porque el tratamiento especial que se da a estos proyectos de ley, supone que la deliberación que se realiza al interior del Parlamento se reduce ampliamente, tanto en la comisión correspondiente que debe elaborar los informes de primer y segundo debate, como en el Pleno de la Asamblea Nacional.

El análisis que realiza la Corte lleva a concluir que la competencia del Presidente de la República para expedir decretos-leyes de urgencia económica, no es absoluta. Está sujeta, por un lado, a que la materia sea efectivamente económica y por otro, a la urgencia. De ahí que resalta la necesidad de los pesos y contrapesos, en el tratamiento de los proyectos de ley en general, y en particular, respecto de los proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica. 

El contrapeso que realiza la Asamblea Nacional es fundamental en el proceso de aprobación de las leyes calificadas de urgencia en materia económica, puesto que en condiciones ordinarias y luego de escuchar también a la ciudadanía, puede resolver: aprobar el texto en su integralidad, reemplazar ciertos artículos por otros, eliminar o incorporar nuevos artículos, mejorar su redacción; o, inclusive, su archivo.

Se entenderá por tanto, que la Corte Constitucional al emitir los dictámenes de los nuevos proyectos de Decreto-Ley remitidos por el Presidente de la República, de apoyo financiero a favor de Beneficiarios Coactivados de Créditos Educativos, Becas y Ayudas Económicas y de Reestructuración Empresarial, verificará que los mismos se enmarquen en los parámetros anteriormente mencionados, es decir: que su materia sea económica y la urgencia de su aprobación.