Metamorfosis Vicepresidencial

Si algo es seguro respecto al rol vicepresidencial, es que su posición varía según las circunstancias. Esta vaguedad en la narrativa política se debe a la carencia de estudios rigurosos que permitan definir con precisión las funciones y el aporte de la vicepresidencia en un gobierno.

Es innegable que la importancia de la vicepresidencia ha aumentado notablemente desde el siglo XIX. Aunque resulta difícil precisar el momento exacto de inflexión, lo cierto es que las primeras figuras que ocuparon este cargo precisaron de varios años y de una estrategia minuciosa para resaltar su papel junto al primer mandatario. Su habilidad para abordar temáticas específicas y ejecutarlas con éxito se convirtió en uno de los elementos clave en la evolución de la figura vicepresidencial, impulsando su fortalecimiento tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, cuando el rol comenzó a integrarse en el poder ejecutivo de manera más coordinada y dinámica.

Antecedente Histórico: Una mirada al pasado estadounidense

Con la adopción de la constitución americana en 1787, surge por primera vez el rol de la vicepresidencia como hoy lo conocemos, casi como una ocurrencia sin fundamentos. Fue la búsqueda por establecer un mecanismo para elegir presidentes, que, se ideó un sistema electoral colegiado disponiendo que cada uno de sus miembros vote por dos personas "de quien al menos uno no será habitante del mismo Estado que ellos”. Al estar obligados a seleccionar un candidato de fuera de sus propios estados, los electores se verían obligados a buscar personalidades a nivel nacional, estableciendo de esta forma que el candidato que reciba la mayor cantidad de votos electorales sería presidente, y el segundo más votado sería vicepresidente, con el objetivo de dar algún propósito a este último.

En el transcurso de la historia, la vicepresidencia ha sido objeto frecuente de cuestionamientos por percibirse como una idea improvisada de los padres fundadores de la Revolución Americana. Por ejemplo, el primer vicepresidente de Estado Unidos, John Adams, calificó esta figura como “la más insignificante jamás concebida por la mente humana”, mientras que el presidente Wilson lo describió como un rol “curiosamente incierto”.

Originariamente, las funciones asignadas a la vicepresidencia de Estado Unidos eran de escaso interés y no exigían habilidades especiales: bastaba con presidir el Senado y decidir en caso de empate de votos (un hecho poco común), o reemplazar al presidente si este quedaba incapacitado (algo aún menos frecuente).  Además, dado que era el presidente quien definía las principales funciones del vicepresidente, la contribución política de este último dependía en gran medida de la voluntad del jefe del Ejecutivo.

En palabras de J. Michael Medina en “The American Vice-Presidency” (1990), la vicepresidencia “es lo que el presidente decide hacer con ella”, especialmente considerando que el primer mandatario de una nación es plenamente capaz de gobernar sin contar con un par vicepresidencial. Por ello, esta figura es mucho menos personalizada que la presidencia, y el desempeño de quienes la ocupan a menudo queda relegado a un papel secundario.

A lo largo de los años posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial, la vicepresidencia de los Estados Unidos fue redefinida. En primer lugar, dos enmiendas constitucionales la acercaron al poder Ejecutivo: la de 1951, que limitó el número de mandatos de las elecciones presidenciales, convirtiendo a la vicepresidencia en un trampolín hacia un cargo más alto; y, la de 1967 que dispuso que el vicepresidente se convierta en presidente en caso de incapacidad o muerte del presidente en el cargo (y ya no sólo como presidente interino).

En lo posterior, el aumento de los disturbios políticos tanto internos como externos influyeron para que el presidente transfiera más funciones al vicepresidente. Por un lado, la creciente presencia de Estados Unidos en el mundo y la complejidad de las cuestiones internacionales que multiplicaron las tareas del presidente, lo llevaron a delegar algunas de sus responsabilidades a una persona de confianza (su vicepresidente). Por otro lado, la gradual cobertura mediática de la presidencia obligó una vez más al jefe del Ejecutivo a convocar a su vicepresidente para que respondiera a las numerosas peticiones mediáticas, políticas y partidistas.

Hay que añadir las enfermedades y muertes presidenciales que, en varias ocasiones, llevaron a vicepresidentes mal preparados a dirigir Estados Unidos durante períodos problemáticos: podemos pensar en Truman en 1945, que desconocía el programa de energía nuclear estadounidense, y en Ford en 1974, quien se convirtió en el único presidente no electo en la historia de Estados Unidos. Estos escenarios aumentaron el interés entre los candidatos presidenciales, y su preocupación por elegir sabiamente a su compañero de fórmula.

Sin duda, el precursor de grandes cambios en el ejercicio de la vicepresidencia fue Jimmy Carter, quien permitió que su vicepresidente, Walter Mondale, sentara precedentes de los que se beneficiarían todos sus sucesores. Carter transformó la vicepresidencia añadiendo responsabilidades gubernamentales concretas, y permitió la semi institucionalización de esta figura; en otras palabras, concedió a Mondale recursos materiales, financieros y humanos que vincularon irremediablemente la vicepresidencia al poder Ejecutivo.

Al respecto, Paul C. Light clasificó a la vicepresidencia en tres categorías según el tipo de tareas que le son confiadas por el presidente: ceremonial, partisano o gubernamental. El ceremonial es quien, a través de delegaciones, reemplaza al presidente en diferentes eventos y actividades. El partisano es quien ejerce relaciones públicas dentro del Senado, buscando acuerdos que permitan la gobernabilidad, y también hace las veces de vocero protegiendo las decisiones del presidente. Finalmente, el gubernamental es quien ejerce tareas que poseen un grado de relevancia mayor y que requieren un alto nivel de autoridad concedido por el presidente, también suele participar como consejero dentro de los procesos decisionales.

En definitiva, la cuestión de saber a ciencia cierta el rol funcional de la vicepresidencia, continua sin recibir una respuesta dentro de la academia, tanto en el país que creo esta figura como en los que la adoptaron. La imprecisión de la institución no ha permitido obtener una conclusión clara, y quienes la han analizado, se han limitado a realizar una breve mención de su estatus constitucional, concluyendo que se trata de una figura polivalente.

La singularidad del cargo vicepresidencial: Explorando la realidad latinoamericana

La figura vicepresidencial no ha sido menos controvertida en Latinoamérica que en Estados Unidos. Siendo uno de los ángulos poco estudiados por los expertos políticos debido a su carácter impreciso, en los últimos 30 años ha cobrado gran relevancia debido a la tendencia de que dichos puestos sean ocupados por una mujer, para intentar destacar el rol y promover la igualdad de género en la política y, también por los conflictos dentro de los binomios que han decantado en fuertes crisis gubernamentales.

Lamentablemente, los últimos gobiernos a nivel regional han evidenciado el debilitamiento de la función vicepresidencial. Las tensiones dentro de los binomios, derivadas de la falta de alineación de quien ejerce la vicepresidencia con las políticas del jefe del Ejecutivo y la progresiva erosión de la confianza entre ambos, han generado desacuerdos irreconciliables. Este panorama ha puesto en duda la viabilidad y sostenibilidad de este rol en el futuro.

Actualmente, países como Chile y México no cuentan con una figura vicepresidencial. En Chile, la ausencia del presidente es asumida por el ministro titular correspondiente o, en su defecto, por el presidente del Senado. En México, si el presidente falta de manera permanente, el Parlamento designa a un mandatario interino o sustituto; mientras que, en casos de una ausencia temporal, el secretario de Gobernación, previamente nombrado por el presidente, asume el poder ejecutivo de forma provisional.

En los demás países de Latinoamérica, si se contempla la figura vicepresidencial, aunque sus atribuciones varían conforme a la normativa interna de cada Estado. En algunos casos, su función se limita a sustituir al presidente ante una ausencia, mientras que, en otros, el primer mandatario define las tareas que desempeñará.

En Ecuador, el artículo 149 segundo inciso de la Constitución de la República, señala que la vicepresidencia estará encargada de reemplazar al presidente en caso de ausencia, así como de ejercer las funciones que éste le asigne. Aunque formalmente las funciones de la vicepresidencia suelen limitar su influencia política, esto no le impide asumir proyectos relevantes como combatir la violencia de género, implementar programas para mejorar la empleabilidad, fortalecer la seguridad o desarrollar iniciativas a favor de los migrantes, entre otros. La intención es que, en caso de lograr ejecutar con éxito cualquier tarea encomendada, se podrá forjar una sólida relación de confianza con el presidente, lo que, con el tiempo, le permitirá tener mayor influencia en la administración.

El caso ecuatoriano: Una ambigüedad constitucional

Basándose en el modelo estadounidense, Ecuador adoptó la posición de un vicepresidente con el nacimiento del Estado ecuatoriano en 1830 y la promulgación de su primera constitución. No obstante, en 1869 el presidente Gabriel García Moreno decidió suprimir esta figura, fijando al ministro de gobierno la responsabilidad de sustituir al presidente en caso de ausencia.

Entre 1883 y 1906, el cargo reapareció en Ecuador con la única función de sustituir al presidente en caso de ausencia. Es importante destacar que, en ese periodo, no se elegía un binomio conjunto; la designación se realizaba de manera separada y correspondía al poder Legislativo nombrar al vicepresidente, lo que inspiró la célebre frase de Velasco Ibarra: “El Vicepresidente de la República es un conspirador a sueldo”.

Desde 1906 y hasta 1946 se eliminó nuevamente el cargo de vicepresidente, de forma que, en caso de ausencia del presidente, este era reemplazado por el ministro de Gobierno o el presidente del Senado. En 1946 se restableció la figura, con la variación que la vicepresidencia la ejercía el presidente del Senado, teniendo así una doble función. Posteriormente, en 1963 la junta militar la volvió a suprimir, para que en 1968 fuera reincorporada y, ese mismo año, eliminada por Velasco Ibarra.

A partir del retorno a la democracia en 1979, y con la modificación de los estatutos de la ley electoral un año antes, la figura de la vicepresidencia alcanzará estabilidad dentro del gobierno, estableciéndose que los binomios presidenciales se elegirán en una única papeleta en lugar de por separado. Con ello, se buscaba fortalecer la relación entre quienes estén al frente de la presidencia y la vicepresidencia.  Sin embargo, las últimas décadas han evidenciado que imitar modelos ajenos sin adaptarlos a la realidad interna, sigue siendo una fuente recurrente de crisis institucional, ya que se mantienen diferencias personales, políticas e ideológicas al interior de los binomios que han estado al frente del poder Ejecutivo en el país.

Con esta experiencia, la necesidad de revisar el lugar de la vicepresidencia en el país para determinar sus funciones y lo que estas aportan en el ejercicio del poder, es ineludible para intentar resolver los desacuerdos al interior del Ejecutivo.

Entonces, se esperaría que el cargo vicepresidencial aporte a la política interna mediante su experiencia en lo administrativo y legislativo, sus buenas relaciones con los diversos partidos y, posiblemente, su capacidad en política exterior; elementos que lo conviertan en un aliado valioso del primer mandatario. Pero esta relación de confianza, respeto mutuo y quizás hasta de amistad sincera, lleva algo de tiempo para establecerse. De tal forma, serán las decisiones que tome quien se encargue de la vicepresidencia frente a diversas circunstancias durante un periodo, las que determinen la relación de trabajo con el jefe del Ejecutivo.

Lo cierto es que, resulta inevitable cuestionar la relevancia actual de la figura de la vicepresidencia en Ecuador, debido a las prácticas de los últimos años que han reflejado un alto índice de inmadurez política entre los binomios. Es fundamental abordar las preguntas difíciles y dejar atrás los malos hábitos gubernamentales, considerando las nuevas realidades para transformar una institución en crisis, que en el curso de la historia ha sido imaginada como una extensión (casi) innecesaria de la maquinaria estatal.  

El objetivo de reformar este rol debe ser fortalecer la gobernabilidad y restituir la institucionalidad al país, transformando a quien ocupe la vicepresidencia en un aliado estratégico del poder Ejecutivo y en un gestor clave de proyectos que favorezcan al bienestar de la ciudadanía; o, en su defecto, prescindir del rol.  La elección de un compañero de fórmula no es una labor sencilla, pues se deben considerar diversos factores internos y externos. Sin embargo, si se le asignan responsabilidades concretas y las ejecuta con notoriedad, puede convertirse en un partidario de confianza que contribuya a la buena toma de decisiones por parte del Ejecutivo, satisfaciendo las demandas del electorado y restaurando la confianza en el régimen.

Bibliografía:

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