¿Hacia una reforma del Seguro de Pensiones del IESS?

La seguridad social es un derecho humano de carácter económico, social y cultural que incluye el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente, ya sea del sector público o del privado, así como del derecho a la igualdad en el disfrute de una protección suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales (Observación General Nro. 19, 2008, pp. 4).

La Constitución de la República del Ecuador reconoce a la seguridad social como un derecho del buen vivir cuya garantía constituye uno de los fines primordiales del Estado, para ello, ha estructurado un sistema de seguridad social de carácter público y universal que no podrá ser privatizado. Este sistema se rige por los principios de participación, obligatoriedad, suficiencia, solidaridad y subsidiaridad. Así mismo, dicho sistema debe funcionar de acuerdo con los criterios de sostenibilidad, eficiencia, celeridad y transparencia. 

En términos de sostenibilidad, en algunas sentencias, la Corte Constitucional ha determinado que “no se desconoce que en un sistema de seguridad social se puedan hacer ajustes a los aportes y beneficios” (Sentencia No. 23-18-IN/19, 2019, pp. 9).

No obstante, la Corte Constitucional ha establecido parámetros para evitar restricciones injustificadas del ejercicio de este derecho, por ello, en esta materia, los ajustes siempre deberán estar soportados por estudios técnicos actualizados y su finalidad deberá ser la sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazo como prescribe el artículo 368 de la Constitución. Además, las medidas adoptadas deberán ser proporcionales, razonables; y, cumplir con los otros criterios desarrollados en la Sentencia No. 23-18-IN/19 (Sentencia No. 23-18-IN/19, 2019, pp. 9).

Ahora bien, en enero de 2023, el Presidente de la República conformó una Comisión Interdisciplinaria cuya misión fue plantear una propuesta de reforma al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte o Seguro de Pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (en adelante IESS), que incluyó como ejes algunos planteamientos para el Seguro de Desempleo y Cesantía, la jubilación patronal, así como aspectos sobre los esquemas no contributivos.

La Comisión difundió su propuesta a inicios de julio de este año, a través de un resumen ejecutivo, un documento denominado ayuda memoria y una tabla comparativa entre la normativa vigente y los planteamientos sugeridos. A inicios de agosto, la Comisión presentó un anteproyecto de Ley, así como un informe de recomendaciones.

Además, cabe recordar que, de conformidad con la información proporcionada por el IESS, al momento, los estudios actuariales más actualizados tienen corte a diciembre de 2018¹, con lo que la viabilidad de esta propuesta tendría inconvenientes en términos de los parámetros fijados por la Corte Constitucional para el tratamiento de proyectos de Ley en esta materia.

La Comisión plantea que las expectativas de la población sobre un sistema de pensiones se relacionan con cinco ejes: 

1) Viabilidad, 

2) Suficiencia, 

3) Credibilidad y Cobertura, 

4) Equidad, y 

5) Integridad Institucional.

Los ámbitos de la propuesta parten de planteamientos en los siguientes ámbitos:

a) Respeto a derechos adquiridos: En este ámbito, se plantea que quienes ya tengan la calidad de jubilados continuarán percibiendo sus pensiones sin ningún cambio, al igual que quienes ya reúnan los requisitos y su solicitud de jubilación se encuentre en trámite.
En el caso de quienes todavía aún no cumplan los requisitos, se les reconocería su tiempo de aportes, pero su pensión sería el resultado de un promedio ponderado por una proporción de los años de aporte bajo el actual sistema y una proporción de los años de aporte bajo el sistema propuesto².

b) Integridad Institucional y Gestión de Inversiones: Se propone la creación de otro órgano de gobierno en el IESS, un Consejo Directivo de Pensiones³ que funcione a la par de lo que sería denominado Consejo Directivo de Salud (ambos serían los máximos órganos de gobierno de la entidad) y del Directorio del BIESS. Este órgano se encargaría de todo lo relacionado con el Seguro de Pensiones, Seguro de Cesantía y Seguro de Desempleo. Además, se incluye una causal adicional para la destitución del Director General, en caso de incumplimiento de las metas anuales previstas por los planes aprobados por los Consejos Directivos.

La designación de funcionarios que, actualmente, constituye una competencia del Consejo Directivo pasarían a estar a cargo de ambos órganos mediante un nombramiento de consuno, entre otros aspectos.

c) Aspectos Fiscales: Se propone que en el plazo de seis meses el IESS y el Ministerio de Economía y Finanzas determinen el monto de la deuda del Estado con el Seguro de Pensiones y establezcan un cronograma de pagos. Además, se propone que el Estado destine, al menos, el 20% de ingresos extraordinarios (por encima de lo presupuestado) para fortalecer el sistema de pensiones. Se mantendría la contribución del 40%, pero el monto que aquello represente no podría ser superior al 3% del PIB.

d) Cambios a los parámetros y fuentes de financiamiento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte del IESS, e incorporación de tres pilares para el sistema de pensiones: Se propone que la decimotercera y decimocuarta remuneraciones pasen a ser materia gravada para efectos de aportes al IESS, para brindar un financiamiento total de la decimotercera y decimocuarta pensiones entregadas por el IESS a los jubilados y pensionistas. Se plantea el incremento gradual de los años de aportación a fin de que se pase de 60 años de edad con 30 años de aportación, a 35 años de aportación. Estos años de aportación disminuirían en dos años según la edad biológica. Además, esta tabla de requisitos podría variar de forma automática según los cambios respecto de la esperanza de vida. En el caso de la base de cálculo se plantea que, de los 5 mejores años, pase en principio a los 6 años y así sucesivamente hasta alcanzar los 30 mejores años. Este aumento sería gradual, esto es, se incrementaría un año por cada ejercicio fiscal.

Se plantea la implementación de algunos pilares: 

a) Pensión vitalicia: Conformada por una pensión básica a cargo de la contribución obligatoria del Estado; y, por una pensión variable calculada según una fórmula de cálculo en función de la tasa de reemplazo, la esperanza de vida al jubilarse, entre otros aspectos, pero en el caso de este componente no se brindan mayores detalles. 

Además, se propone: 

a) Un pilar sobre planes de ahorro obligatorio para la vejez que implicaría reformas al Seguro de Cesantía, al Fondo de Reserva y la Jubilación Patronal; y, 

b) Un pilar sobre planes de ahorro voluntario con algunas directrices e implicaciones.

Así mismo, se formula cambios para el Seguro de Desempleo tales como un incremento de la tasa de cotización del 0.5%⁴ al 1%, con ello, el aporte global de trabajadores bajo relación de dependencia del sector privado alcanzaría el 21.1%⁵. Además, se propone la extensión de su cobertura y su vinculación formal con las políticas de empleo, al igual que en el caso de la afiliación de los trabajadores independientes formales respecto de la que se sugiere aclarar la discusión originada con la Ley de Seguridad Social sobre su naturaleza y condiciones de afiliación y acceso a prestaciones. En este caso, se propone un incremento de la tasa de cotización del Seguro de Pensiones, de modo que pasaría del 10.46% al 11.06%.

Finalmente, se incorpora algunas propuestas sobre prestaciones asistenciales no contributivas para la vejez o invalidez, así como planteamientos sobre las pensiones de montepío por viudedad y orfandad.

Conclusiones

La sostenibilidad en el largo plazo del Seguro de Pensiones del IESS es de vital trascendencia por la naturaleza del derecho a la seguridad social, por ello contar con una propuesta para posibles reformas constituye un insumo adicional para la discusión de esta temática generalmente postergada del debate nacional.

Sin embargo, no se puede dejar de lado que, para una discusión de tal magnitud, así como para verificar la necesidad o no de la implementación de tales cambios propuestos, es menester que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social garantice la transparencia de la información con la que la Comisión Interdisciplinaria ha contado para los planteamientos que ha realizado, y la ponga a disposición de toda la población. De no ser así, la discusión devendría en algo infructuoso.

Adicionalmente, se requiere una absoluta transparencia de las cifras de la institución en el caso de los seguros involucrados en la propuesta, entre los que se resalta, los valores adeudados por el Estado, así como las obligaciones patronales en mora, y la adopción de medidas que, en el ámbito administrativo sin necesidad de reformas legales, permitan prevenir y detectar el error, la evasión y el fraude, entre otros aspectos. 

La viabilidad de la implementación de la propuesta presenta algunos desafíos puesto que si este anteproyecto fuera presentado a futuro como un proyecto de Ley, habría una omisión debido a la falta de estudios actuariales actualizados y específicos de los seguros involucrados en los planteamientos realizados por la Comisión Interdisciplinaria, y conforme ha señalado la Corte Constitucional, dichos insumos técnicos devienen en un requisito para el trámite legislativo o reglamentario de cualquier propuesta en esta materia.

Además, en materia de seguridad social y específicamente en el caso del Seguro de Pensiones resulta fundamental conocer datos sobre la demografía y, al momento todavía no se han presentado los resultados ni proyecciones del censo poblacional realizado a fines del año 2022 y durante este año 2023.

Aun cuando se trata de un nuevo elemento para la discusión, realmente conforme los argumentos previamente detallados, al momento, la propuesta presenta algunas debilidades e incompatibilidades con los requerimientos previstos por la Constitución, por la Ley de Seguridad Social y por las sentencias de la Corte Constitucional, a más de que ante la falta de transparencia de los insumos técnicos y en virtud del contexto político actual, la discusión se torna más compleja.

Finalmente, se esperaría que en el futuro se pudiera contar con todos los insumos además de la necesaria voluntad política de todos los actores involucrados para la implementación de cambios que permitan garantizar la sostenibilidad del Seguro de Pensiones del IESS, así como el derecho de los asegurados.
 

Bibliografía

BORJA, P (2018) La descapitalización del Fondo de Pensiones del IESS vs. el derecho de los afiliados. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.

Constitución de la República del Ecuador (2008) Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.

Corte Constitucional (2019) Sentencia No. 23-18-IN/19. Recuperado el 24 de julio de 2023 de: http://doc.corteconstitucional.gob.ec:8080/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/bf22767d-8a79-48c3-b799-c444252fb25f/0023-18-in-sentencia.pdf?guest=true 

Jubilación Segura (2023) Documentación obtenida de la página web de la Comisión Interdisciplinaria conformada por el Gobierno. Recuperado el 24 de julio de 2023 de: https://jubilacionsegura.ec/

Jubilación Segura (2023) Documentación obtenida de la página web de la Comisión Interdisciplinaria conformada por el Gobierno. Recuperado el 10 de agosto de 2023 de: https://jubilacionsegura.ec/wp-content/uploads/2023/08/Anteproyecto-de-Ley_Reforma-Sistema-Pensiones.pdf

Ley de Seguridad Social (2001) Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.

Observación General Nro. 19 (2008). El derecho a la seguridad social (artículo 9). Recuperado el 25 de julio de 2023 de: https://www.refworld.org.es/publisher,CESCR,GENERAL,,47d6667f2,0.html 
 

¹ De acuerdo con el Acta de Sesión Nro. 952 del Consejo Directivo del IESS, en abril de 2023, se ha autorizado la realización de estudios actuariales con corte al 31 de diciembre de 2022, así como su validación por parte de actuarios externos de forma previa a su conocimiento por parte del Consejo Directivo.

² ¿Qué implica este planteamiento? ¿Cuál es la justificación en términos de sostenibilidad del sistema? Sería importante que se presente con ejemplos prácticos el alcance de este planteamiento, pero en principio cambiar las condiciones a grupos etarios comprendidos entre los 50 y 59 años de edad, dado que se encuentran muy próximos a la edad biológica mínima para acogerse a la jubilación, podría generar una vulneración del principio de previsibilidad de las prestaciones.

³ Pero en la práctica ¿cuánto tiempo durará su implementación en términos de normativa secundaria, procesos y demás? ¿Qué análisis se realizó sobre las falencias en la gobernabilidad e institucionalidad del IESS en lo que respecta al Consejo Directivo? ¿se ha analizado los costos operativos de la implementación de esta propuesta? Interrogantes que surgen a la luz de análisis que ha realizado la Organización Internacional de Trabajo que se relacionan con la necesidad de realizar reformas a las atribuciones del Consejo Directivo, a los perfiles de sus integrantes y a los procesos para su designación, entre otros aspectos.

⁴ Mediante Resolución No. C.D. 609, el Consejo Directivo del IESS disminuyó la tasa de cotización del Seguro de Desempleo a un 0.5%. El 0.5% restante pasó al Seguro de Pensiones del IESS.

⁵ En este caso el aporte personal que se descuenta de la remuneración del trabajador pasaría de un 9.45% a 9.35%, mientras que el aporte patronal pasaría de un 11.15% a 11.75%.